Strategian taustaa
Miksi julkisen hallinnon on muututtava?
Toimiva julkinen hallinto on keskeinen osa toimivaa demokratiaa. Suomalainen yhteiskunta ja julkinen hallinto ovatkin sijoittuneet lukuisten kansainvälisten vertailujen kärkeen. Julkisen hallinnon digitaaliset palvelut (PDF, 371 kt) on arvioitu EU:n parhaiksi ja hallinto maailman toiseksi parhaaksi. Laillisuusperiaatteen noudattamisessa Suomi on kolmannella sijalla.
Kiihtyvä ilmastokriisi, ikääntyvä ja keskittyvä väestö, digitalisaatio ja sen aiheuttama työn murros sekä globaalistuva ja muuttuva talous haastavat kuitenkin hallinnon rakenteita ja toimenpiteitä, jotka on luotu pääasiassa viime vuosisadan aikana. Lisääntyvät kriisit ja poikkeustilanteet haastavat demokraattisen järjestelmän kykyä toimia ja ohjata yhteiskunnallista kehitystä. Ne nostavat esiin jännitteitä esimerkiksi demokraattisen päätöksenteon ja yli vaalikausien ulottuvien kehityskaarien sekä asiantuntijatiedon ja poliittisen päätöksenteon välille. Siksi tarvitaan uusia tapoja varmistaa hyvinvointi kestävällä tavalla.
Tarve kehittää julkisten hallintojen toimintatapoja laajamittaisesti on tunnistettu jo pitkään. Esimerkiksi OECD:n julkaisut ja maa-arviot kirkastavat hyvin sitä, miten sekä toimintaympäristön että hallinnon sisäisen monimutkaisuuden lisääntyminen haastaa nykyisenlaisen julkisen hallinnon kykyä toimia tarkoituksenmukaisesti ja tehokkaasti. Muutoksen tarve ei tule vain jännitteiden ratkaisemisesta vaan myös uudenlaisiin mahdollisuuksiin tarttumisesta. Esimerkiksi uusien teknologioiden täysimääräinen hyödyntäminen edellyttää, että uudistamme julkisen hallinnon rakenteita ja kasvatamme uusia kyvykkyyksiä.
Kun sekä toimintaympäristön luoma että hallinnon sisäinen uudistumispaine lisääntyvät, hallinnon on edelleen turvattava perustuslailliset oikeudet sekä rakennettava yhteiskunnallisen kehityksen ja hyvinvoinnin edellytyksiä. Niiden toteuttamiseksi hallinnon on jatkuvasti etsittävä uusia tapoja toimia, tunnistettava toimivimmat työkalut ja vahvistettava kyvykkyyksiään. Siten Suomi vahvistaa myös kansainvälistä asemaansa. Samalla on tunnistettava, että hallinnon uudistaminen vaikuttaa myös yhteiskunnan periaatteellisiin kysymyksiin hallinnon ja ihmisten välisistä suhteista, julkisen vallan merkityksestä sekä koko demokraattisen oikeusvaltion tulevaisuudesta.
Julkisen hallinnon strategia rakentaa suomalaisen hallinnon uudistamisen kehyksen, jotta suomalaisella yhteiskunnalla on valmiuksia kehittää vastauksia tämän vuosikymmenen isoihin periaatteellisiin kysymyksiin ja vahvistaa demokraattisen oikeusvaltion tulevaisuutta. Strategian kuusi päämäärää määrittävät suomalaisen hallinnon uudistamiselle yhteisen suunnan. Sen toimintalinjaukset puolestaan tunnistavat konkreettiset muutoksen kohteet, joilla lisätään hallinnon toimintaedellytyksiä ja kyvykkyyksiä, jotta suomalainen yhteiskunta on valmis vastaamaan tämän vuosikymmenen akuutteihin haasteisiin ja muutoksiin. Nämä molemmat näkökulmat ja uudistamisen tasot tarvitaan, jotta suomalainen hallinto kykenee luomaan kestävää hyvinvointia vielä 2030-luvulla.
Julkisen hallinnon strategian lupaus, päämäärät ja toimintalinjaukset
Kaavio 1: Julkisen hallinnon strategian lupaus, päämäärät ja toimintalinjaukset
LUPAUS
Julkinen hallinto rakentaa tulevaisuuden kestävää arkea ja kaikissa tilanteissa toimivaa ja turvallista yhteiskuntaa.
Strategian tavoite vuodelle 2030: julkinen hallinto rakentaa kestävää hyvinvointia murrosten keskellä.
PÄÄMÄÄRÄT
Millaisia päämääriä tavoitellaan 2030-luvulla?
- Moninaisuuden huomioiminen vahvistaa yhdenvertaisuutta
- Ylisukupolvinen vastuunkanto varmistaa luonnon kantokyvyn
- Kyky kuvitella ohjaa muutosta
- Toiminta pohjautuu tietoon
- Luottamusta rakennetaan aktiivisesti
- Avoin hallinto toimii yhdessä
TOIMINTALINJAUKSET
Mitä päämäärien tavoittelu tarkoittaa 2020-luvun julkisessa hallinnossa?
- Järjestämme palvelut ihmislähtöisesti ja monimuotoisesti
- Laajennamme mahdollisuuksia vaikuttaa ja rohkaisemme ihmisiä osallistumaan valmisteluun ja päätöksentekoon
- Kannamme vastuumme ilmastonmuutoksen hillinnästä ja ilmastonmuutokseen sopeutumisesta
- Teemme sujuvaa yhteistyötä muun yhteiskunnan kanssa
- Toimimme yhtenäisesti ja yhdessä
- Hyödynnämme ja tarjoamme tietoa ennakoivasti ja monipuolisesti
- Toimimme ketterästi ja haastamme itseämme
- Digitalisaatio muutoksen keinona
- Kestävä taloudenhoito uudistamisen ohjaajana
- Suomi globaalina edelläkävijänä
Näin strategia tehtiin
Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman mukaisesti asetettiin syksyllä 2019 hanke, jonka tavoite oli valmistella julkiselle hallinnolle ja palveluille yhteinen strategia. Strategia laadittiin valtiovarainministeriön ja Kuntaliiton johdolla. Hankkeen johtoryhmään kuuluivat puheenjohtaja Päivi Nerg (valtiovarainministeriö), varapuheenjohtaja Minna Karhunen (Suomen Kuntaliitto), Arto Haveri (Tampereen yliopisto), Seppo Määttä (valtioneuvoston kanslia), Mikael Grannas (Sipoon kunta), Anna Similä (LVM), Riitta Kaivosoja (opetus- ja kulttuuriministeriö), Jukka Aalto (sisäministeriö), Kari Hakari (sosiaali- ja terveysministeriö), Outi Ryyppö (työ- ja elinkeinoministeriö) ja Leena Ylä-Mononen (ympäristöministeriö). Työtä tukemaan asetettiin valtiovarainministeriön ja Kuntaliiton asiantuntijoista koostuva hanketoimisto, ja tukea valmisteluprosessiin hankittiin Demos Helsingiltä.
Julkisen hallinnon strategian pohjana ja lähtökohtana on toimintaympäristöanalyysi, jossa arvioitiin muun muassa ilmastonmuutoksen, digitalisaation, työn murroksen sekä talouden ja demografisten muutosten vaikutuksia julkiseen hallintoon. Toimintaympäristöanalyysistä luotiin strategiatyössä neljä erilaista kuvausta vuoden 2030 julkisesta hallinnosta ja suomalaisesta yhteiskunnasta. Nämä tulevaisuuskuvat toimivat työkaluna, jonka avulla tunnistettiin nykyisen hallinnon muutostarpeet sekä löydettiin yhteinen hallinnon eetos.
Hallinnon uudistamisen suunta ja keinot määriteltiin yhdessä eri hallinnonalojen, kuntien, kansalaisyhteiskunnan, tutkijoiden ja eri sidosryhmien kanssa 2020-luvun julkisen hallinnon lupaukseksi, päämääriksi ja toimintalinjauksiksi. Työpajoja ja yhteisiä työskentelytilaisuuksia järjestettiin prosessin aikana kymmeniä (katso lista yhteiskehittämistilaisuuksista lopussa). Satoja vastauksia kerännyt otakantaa.fi-kysely auttoi tunnistamaan, millaisia merkityksiä julkiselle hallinnolle annetaan. Strategian osallistava valmisteluprosessi on ollutkin tärkeässä roolissa, kun on vahvistettu valtion, kuntien ja tulevien hyvinvointialueiden välistä yhteistyötä ja hallinnon ja muun yhteiskunnan vuorovaikutusta sekä rakennettu yhteinen ymmärrys julkisen hallinnon kehittämisen tarpeesta ja suunnasta.
Hallinnon muutostarpeiden tunnistaminen tulevaisuustyön avulla
Julkisen hallinnon toimintaa ohjaavat monet kansalliset ja kansainväliset säädökset ja sitoumukset perustuslaista ja EU:n perustamiskirjoista hallintolakiin. Nämä luovat pohjan julkisen hallinnon pysyville arvoille ja tehtäville. Strategiatyössä tunnistettiin hallinnon tehtävät ja toimintatavat, joissa erityisesti tarvitaan muutosta ja uudistamista erotuksena jatkuvuutta ja vakautta erityisesti edellyttäviin tehtäviin ja toimintatapoihin. Työvälineeksi luotiin julkisen hallinnon tulevaisuudesta neljä vaihtoehtoista kuvaa toimintaympäristöanalyysin pohjalta. Tulevaisuuskuvissa on vastattu eri tavoin julkisen hallinnon kehittämisen kannalta keskeisiin kysymyksiin.
Esimerkkejä kysymyksistä:
1. Miten tuotetaan hyvinvointivaltion palvelut taloudellisesti kestävästi väestön vanhetessa?
2. Kuinka huolehtia tasavertaisuuden periaatteesta eri osassa maata?
3. Miten huolehtia, että kaikki pysyvät mukana nopeasti muuttuvassa yhteiskunnassa?
4. Miten huolehtia yhteiskunnallisesta koheesiosta ja julkisten palveluiden kohdentamisessa väestön ja elintapojen moninaistuessa?
Tulevaisuuskuvien avulla voitiin kuvitella erilaisia mahdollisuuksia ratkaista keskeisiä kysymyksiä ja tuoda näin näkyväksi vaihtoehtoisia suuntia julkisen hallinnon kehittämiselle – muun muassa ihmisten ja hallinnon välisissä suhteissa, hallinnon päätöksenteon tietopohjassa, osallistumisen tavoissa sekä ohjauskeinoissa, joihin varsinainen strategia ottaa kantaa.
Vaihtoehtoiset julkisen hallinnon muutoskyvykkyyttä kuvaavat tulevaisuuskuvat on jäsennelty kahdella akselilla: julkisen hallinnon kyky ohjata ja suunnata yhteiskunnallista uudistumista ja sekä kyky uudistaa hallinnon sisäisiä toimintatapoja.
Tulevaisuuskuvat julkisen hallinnon muutoskyvykkyydestä 2030
Kaavio 2
Kaaviokuva esittää neljä vaihtoehtoista tulevaisuuskuvaa julkisen hallinnon kyvystä uudistaa hallintoa sisäisesti sekä vaikuttaa yhteiskunnan muutokseen. Tulevaisuuskuvat on jäsennelty kahdelle akselille, joista vaakasuuntainen on säilyttävän ja muuttavan hallinnon välinen ja pystysuuntainen uudistuvan ja ei-uudistuvan hallinnon välinen.
KETTERÄ HALLINTO on säilyttävä ja uudistava.
Hallinnon onnistuneet sisäiset uudistukset mahdollistavat sen tavoitteiden saavuttamisen. Ristiriitaiset näkemykset eri hallinnon tasoilla ohjaavat kuitenkin keskittymään lyhytaikaisiin tavoitteisiin, mikä lisää hallitsemattomien ulkoisten vaikutusten merkitystä.
PERINTEITÄ VAALIVA hallinto on säilyttävä ja ei-uudistuva.
Julkinen hallinto keskittyy vakauden ja jatkuvuuden turvaamiseen. Uudistamista tehdään maltillisesti vakauden, turvallisuuden ja jatkuvuuden ehdoilla
GLOBAALI SUUNNANNÄYTTÄJÄ -hallinto on uudistuva ja muuttava.
Hallinto tiedostaa edelläkävijyyden globaaleissa avainkysymyksissä (esimerkiksi reiluissa siirtymissä) kannattavan ja uudistaa sen pohjalta rakenteita sekä toimintatapoja. Isot muutokset altistavat riskeille ja vaikeuttavat kaikkien mukana pysymistä.
JATKUVUUDEN HALLINTO on ei-uudistuva ja muuttava.
Hallinto onnistuu luomaan laajan tahtotilan yhteiskunnallisen muutoksen suunnasta. Ristiriidat keinoista ja ohjaussuhteista estävät hallinnon rakenteiden ja toimintatapojen uudistamisen, jolloin hallinto turvautuu pitkälti vanhaan työkalupakkiin.
Strategiatyössä hahmoteltu julkisen hallinnon tulevaisuus ei perustu yksittäiseen tulevaisuuskuvaan, vaan niiden avulla tunnistimme muutoksen kolme ulottuvuutta, joihin hallinnon tehtäviä ja merkityksiä voidaan sijoittaa. Näin muodostuivat strategian osa-alueet: 1) suhteellisen pysyvät, hallinnon uudistamiselle tavoitteen asettavat lupaus ja päämäärät, 2) toimintalinjaukset, jotka tunnistavat tarvittavat muutoksen edellytykset sekä 3) toimeenpanosuunnitelma, joka vie strategian käytäntöön.
Hallinnon muutosten ulottuvuudet ja strategian osa-alueet
Kaavio 3
Kaaviokuva esittää hallinnon jatkuvuuden ja muutoksen ulottuvuudet sekä strategian osa-alueet.
Jatkuvuuteen kuuluvat hallinnon ylläpidettävät ja säilytettävät tehtävät ja toiminnot. Ne ovat usein sääntöperusteisia ja keskittyvät turvallisen ja vakaan toimintaympäristön varmistamiseen ihmisille, yhteisöille ja yrityksille (esimerkiksi perusoikeuksien ja oikeusvaltion turvaaminen).
Hallinnon päivittämistä ja uudistusta vaativat tehtävät ja toiminnot sijoittuvat jatkuvuuden ja muutoksen ulottuvuuksien väliin.
Ne kattavat esimerkiksi palvelujen digitalisoinnin sekä uusien osallistumistapojen ja avoimen päätöksenteon kehittämisen.
Uudet, muutosta edellyttävät ja edistävät tehtävät ja toiminnot sijoittuvat muutoksen ulottuvuudelle. Ne kattavat esimerkiksi uusien ohjauskeinojen luomista ilmastokriisin ratkaisemiseksi.
Strategia pohjautuu suhteellisen pysyviin pohjoismaisen hyvinvointivaltion arvoihin sekä kansallisiin ja kansainvälisiin säädöksiin ja sitoumuksiin.
Strategian osa-alueista päämäärät ja lupaus suuntaavat hallinnon uudistamista ja toimintaa 2020-luvulla.
Strategian toimintalinjaukset auttavat tunnistamaan tarpeita uusille rakenteille, prosesseille, kyvykkyyksille ja toimintatavoille, jotka mahdollistavat hallinnon päämäärien toteuttamisen.
Toimeenpanosuunnitelmaan kuuluvat uudet toimintatavat vievät toimintalinjaukset käytäntöön.
Muutostarpeiden jäsentäminen eri ulottuvuuksille mahdollisti julkisen hallinnon uudistamiseen keskittyvän strategian, joka luo yhteisen eetoksen hallinnon kehittämiselle, jotta suomalainen julkinen hallinto on kyvykäs rakentamaan kestävää hyvinvointia murrosten keskellä.